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本轮国务院机构改革关于政府职能转变明确了四大重点。即在推进职能转移、职能下放、职能整合之外,还要求推进“职能加强”。

国务院总理李克强4月24日主持召开国务院常务会议,决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项,重点是投资、生产经营活动项目。

会议指出,这是深化改革、加快职能转变的重要一步,必须精心组织实施,做好与相关法律法规的衔接,及时公布,接受各方监督。对取消审批的事项,要相应加强事中事后监管。下一步,各部门要加大减少和下放行政审批事项工作力度,加快进度,科学评估,成熟一批推出一批。各级政府要适应职能转变新要求,把该放的事坚决放开,把该管的事管住管好,以政府职能转变的新成效为经济社会发展注入新的动力和活力。

按照中央统一部署,本轮国务院机构改革关于政府职能转变明确了四大重点。即在推进职能转移、职能下放、职能整合之外,还要求推进“职能加强”。面对日益繁重的改革发展稳定各项任务,在职能转移、下放、整合之后,国务院各部门可以将更多的精力集中到事关长远和全局的重大事项上来,谋大局、抓大事。

《国务院机构改革和职能转变方案》提出,要着力解决国务院部门抓大事管宏观不够的问题,改善和加强宏观管理,注重完善制度机制。通过推动职能转变,加快形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系,真正做到该管的管住管好;不该管的不管不干预,切实提高政府管理科学化水平。

“集中精力当好裁判员”

“现在有很多人在谈论政府职能下放或是转移,这的确是问题的一方面。但在另一方面,一些本该加强的职能也应得到加强。”中共中央党校教授韩保江告诉本刊记者,目前政府在微观管理层面的确有“越位”的问题,但在宏观管理层面也存在“缺位”的问题。尤其在一些关乎国计民生的问题上,因为相关职能还没有实现有效集中,结果是各个部门“各管一摊”。而各个部门也并非“无缝衔接”,导致有些属于宏观管理的重大事项成为管理盲区。

“比如地方政府债务、食品安全等问题,近年来日益引发关注。其中的一个重要原因就在于国务院的管理职能分散,相关部门都在管,但没有具体的责任,且各自的目标也不尽相同”,韩保江说。

中国经济体制改革研究会会长宋晓梧认为,市场、企业乃至社会组织,都无法代替政府的作用。比如构建养老体系、医保体系,以及完善城乡公共设施、提供基本公共服务等职能,都是政府必须承担起来的事情。过去几年,尽管政府在这方面付出了巨大努力,但目前依然有可提升空间。

他举例说,长期以来,基本公共服务方面的政策,都是中央确定原则框架,地方制定实施标准。这种做法虽然有较大的灵活性,但难免造成服务水平失衡。

“从全国看,基本公共服务的差距不是在缩小,而是在扩大。在这些方面,中央政府就应当加强职能”。宋晓梧说。

韩保江认为,通过此次国务院机构改革,中央政府应该从一些具体的事务性工作中抽身出来,把更多的精力投入加强和改善宏观管理方面。“如果既当裁判员,又当运动员,精力有限反而会一事无成。不当运动员了,就可以集中精力当好裁判员。”


这次机构改革还明确提出推进职能下放,着力解决国务院部门管得过多过细问题。对此,中国行政管理学会执行副会长高小平认为,充分发挥中央和地方两个积极性,无疑是改革的大方向。但职能下放与职能加强并不矛盾,那些具有个性的问题,当然要通过职能下放让地方有更大施展空间。而带有共性、关乎全局的问题,则应通过职能加强做到步调统一,切实维护党中央、国务院的权威。“无论是职能下放还是职能加强,目的都是构建一种新型的央地关系,杜绝有令不行、有禁不止的状况”。
“抓大事、管宏观”

改善和加强宏观管理业已形成共识,接下来的问题就是,哪些宏观管理职能有待加强,抓大事管宏观当中又包含哪些具体内容?

《国务院机构改革和职能转变方案》提出,国务院部门应当从以下方面加强宏观管理职能。首先是强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。

其次是加强社会管理能力建设,创新社会管理方式。公平对待社会力量提供公共服务,加大政府购买服务力度。

最后是加强国务院各部门自身改革,大力推进本系统改革。对已明确的改革职责必须坚决履行,对已确定的改革任务必须坚决完成,对已出台的改革措施必须坚决落实。

“把这三方面的工作做好了,就基本实现了抓大事、管宏观的要求。”国家行政学院教授王满传评价说。

王满传认为,在市场经济条件下,政府不可能亲力亲为去处理好每一件事,政府的主要工作是提供基本的服务与秩序,营造一个让所有人都能公平竞争的环境。这就要求政府通过强化制度机制设计、全局性事项统筹管理等职能,完善宏观调控体系,强化宏观调控措施的权威性和有效性,进一步维护法制统一、政令畅通。

“中国各地区发展情况千差万别,政府也应当具备很强的统筹管理与协调能力,从而消除地区封锁,打破行业垄断,维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。”王满传说。

而无论市场经济如何发展,政府始终肩负着提供医疗卫生、教育、文化等公共服务的责任。“在提供公共服务的过程中,可以适当借助社会组织、企业的力量,但政府的主体地位是其他任何机构无法取代的”。高小平认为,因此,政府在这些方面的职能,只能加强,不能削弱。这是一个负责任政府理应展现出的担当。

机构改革方案中关于推进职能加强的内容,也体现了打造服务型政府的改革方向。高小平认为,公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。服务型政府应该放弃那些不该管的和管得过多的,集中力量管好该管的和没管好的,为百姓提供更多优质的服务。

改革目标已经明确,如何达成既定目标,考验着执政者的智慧。宋晓梧对本刊记者表示,实现政府职能的主要手段包括:行政手段、经济手段、法律手段等。

“如今碰到有事情发生时,政府往往较多采用行政手段,久而久之甚至产生了依赖性。行政手段的优点是统一集中、迅速有效,在任何时候都不应放弃。但随着相关职能的进一步加强,政府也应该学会更多地使用经济手段与法律手段。”宋晓梧说。
“职能加强”需要界定清晰


受访专家认为,在推进职能加强的过程中,必须清晰界定哪些职能需要加强,哪些职能是需要转移、下放或是整合的。任何一个机构,主观上或许都希望自己的权力大一些。因此,要防止个别部门或机构打着“职能加强”的幌子,依然把那些本该转移、下放、整合的职能牢牢握在手中。这方面,中央已经有了明确的顶层设计,各部门必须不折不扣地执行。

国家行政学院教授竹立家建议说,考虑到目前的时代背景,推进职能加强的过程中,政府应把工作着力点放在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面。所有这些工作,都具有某种倾斜性特征,即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。因此,不能指望哪一个地区或部门单独完成,必须做到全国一盘棋。

竹立家认为,政府应清晰界定自身的角色定位,政府应是“安排者”而不是“生产者”。提供公共服务当然是政府的分内职责,但所有公共服务不可能由政府全部生产。按照新的角色定位,政府作为“安排者”决定公共服务做到什么程度或水平,怎样付费等问题。至于生产过程,则完全可以通过合同外包、政府补助、特许经营等形式,由企业组织或社会组织来完成。

“当然,这绝不意味着把本应是政府分内职责的公共服务推向市场,而是说在政府承担‘安排者’责任的前提下,推行公共服务生产过程的市场化,通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。”竹立家说。
来源:人民网理论频道http://theory.people.com.cn/n/2013/0508/c40531-21400471.html